很长一段时间里，“靠山吃山”就是河北省承德县三家镇松树底村和高山营村村民的“活法”。
2009年，在村民们不知情的情况下，两个村几乎整体被划入了河北北大山省级自然保护区（以下简称北大山保护区），且有部分村庄和道路被划进了禁入的核心区内。
手握林权证的村民们不得不开始寻找新的“活法”。而在此后的十余年里，村民们发现，生产生活处处受限：无地可耕、圈舍建不了、修路停滞……
有关部门答复村民称，目前自然保护区没有相关补偿政策，计划将不具备生态保护价值的村庄、道路等区域调出保护区。
近日，国家林草局网站公布了《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿），对保护区内十项禁止性规定进行了调整，明确人为活动的“正面清单”及差别化管控措施。专家认为，该修订草案更加注重平衡保护区生态功能发挥和原居民权益保障。
北大山保护区范围调整尚无结果，村民过去的损失谁来弥补？未来的生产生活又如何保障？
被“捆住”的村民
北大山保护区地处阴山与燕山交汇地带的七老图山脉，东接河北辽河源省级自然保护区，北邻内蒙古黑里河国家自然保护区。在村民口中，当地素有“八山一水一分田”之称。
北大山保护区成立后，没了山林，那“一分”耕地成为村民们仅能抓住的收入来源。据了解，松树底村一共372户，家里不足一亩耕地的有17户，不足半亩的16户，还有39户没有耕地。共计280户、760人的高山营村退耕还林420亩地后，全村还剩500多亩耕地，人均不到8分地。
“一年就指着这点地”，松树底村村民李星锐说，自家退耕2亩多地后，还剩2亩来地，又承包了些别家不种的地，“我们两口子种了不到10亩地，（收成）就是一万多斤棒子。”他告诉记者，今年价高的时候一斤能卖一块二三，但他卖得早，“就一块钱零点，一共一万多块钱。”
靠种地，遇到年景不好的时候，村民们的收入同样得不到保障。“化肥种子价格年年往上涨，棒子倒不涨，我们这也没有机井，就靠老天爷下点雨，不下雨一年就白玩儿。”高山营村村民古晓峰家里退耕后还剩3亩多地，为了增加收入，他开始养牛。这也是部分村民的谋生之道。
高山营村共有30多户养殖户，以养牛羊为主。在村里，养二三十头牛、七八十只羊就能算得上是规模大的养殖户。“再想养多就不行了，牛棚、羊圈没地儿盖。”多位村民告诉记者，由于村庄几乎全部被划入保护区，他们不仅不能砍伐自家此前分到手的林木，也没地方新建牛羊圈。
村民房前的牛圈。人民网记者 黄钰摄
11月初，记者在两村实地走访，发现村里的牛羊圈一般建在村民们的房前屋后，多以木头围建成方形，有的是露天圈，有的顶上铺着木板、铁板、塑料布等。“彩钢板都不行，容易被卫星拍下来，我家这有树挡着还好点。”古晓峰家的牛圈就盖在家门口。
在松树底村，有的村民家周围三面都围着牛羊圈。从村民何志勇家往外看，正前方一二十米的地方就是邻居的牛圈，左右两侧不远处也同样分布着牛羊圈。虽正值冬季，也能闻到圈里散发出的臭味。
“左邻右舍的还有啥办法，他没地方养，指望这生活呢”，何志勇说，到了夏天，家里的窗子没法打开，上面铺满了苍蝇，“呼呼的，那味儿也没法闻，邻居跟着遭罪。”记者走进家里时，他赶紧让媳妇儿打开了排气扇，“还是去年房子翻建时专门安的。”
如今两村常住人口约为在籍的三分之一，留下的大多是五六十岁以上的中老年人。除了种地、养殖，他们还会通过打零工增加收入。
“过60岁人家就不用了。”高山营村58岁的张霆兴正在发愁往后还能干点什么赚钱，“搞养殖，得选个地建圈，要上我的地里边，是基本农田，肯定不允许，山林又是自然保护区，这就把老百姓给捆住了。”
两村村委也曾想过其他法子为村民发展产业致富，都因北大山保护区的限制而告终。
作为高山营村的对口帮扶单位，承德市税务局派出的驻村扶贫工作组此前想在村里建设养殖小区，供养殖户集中养殖，“一说保护区还是不允许。”高山营村一位村干部告诉记者，村里另一处由村民王明安投资建设的驴厂，也因保护区闲置。
已闲置的驴厂。人民网记者 杨乔摄
记者走访该村看到驴厂已建设完善，但因长久未使用，周围已有杂草，墙体出现裂缝。王明安说，2015年，他在村里选址建驴厂，拿到了承德县国土局、工商局、农牧局的相关审批，等到2018年去国土局换新的农用地备案书时，才被告知是保护区，不给换。
驴厂建好后未投产，王明安却至今还在偿还贷款。“放在那其实是一种很大的资源浪费，没有发挥它的价值。”一名驻村工作组成员表示，他多次去过驴厂，想看看怎么才能重新利用起来，“想盘活它，但希望比较渺茫。”
打不通的扶贫路
修路也受阻。松树底村一位村干部介绍，此前村里名为“小岔线”的公路被纳入燕山-太行山扶贫开发项目，但涉及北大山保护区问题，修了一半多就停下了，至今没有修完。
2012年12月，由原国务院扶贫办和国家发改委牵头组织编制的《燕山-太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》（以下简称《规划》）通过审批，承德县被纳入规划。《规划》明确，重点打通省际、县际断头路,强化瓶颈路段建设,提高技术等级和网络化程度。
“小岔线”松树底村段连通着承德、平泉两县市。据公开信息，2016年2月，河北三川路通公路工程有限公司（以下简称河北三川公司）以约1725万元中标燕山太行山扶贫开发项目松树底至平泉交界段公路工程施工项目。
实际负责施工的是陈兴盛的施工队。2016年4月，他与河北三川公司签订施工协议，合同工程总价约1725万元。“我们4月进场，11月到第二年5月左右由于天气寒冷施工暂停，复工没多久就不让修了。交通局说保护区的事和林业局协调不下来，不能干了。”陈兴盛回忆。
村民保存的项目公示牌。人民网记者 杨乔摄
根据村民保存的公示牌，施工路段总长11.13公里。一份落款为河北三川公司的退场申请显示，截至2017年8月，工程施工约6.2公里。
“其中有900米左右没有铺柏油，只修了路基。”陈兴盛表示，施工队人员和机械设备在松树底村搁置了近半年，直到2017年10月才彻底退出，“工程款到现在也没结清。”
2022年11月初，记者来到承德县交通局。该局分管农村公路工作的副局长赵晓兰介绍，“小岔线”松树底村至平泉路段原本就有路，燕山-太行山项目要求以县道的标准对该路段进行改造。
记者询问项目立项时，是否已知该道路处于保护区中，赵晓兰称：“应该不知道，当时我不管这块，要听说了谁弄这事儿啊……我接手的时候已经招标完了，后来知道是保护区，一核（查），（剩下路段）是核心区，我们就不敢动了。”赵晓兰称，针对这一问题，交通局和林业局等部门多次协商，本来想余下路段不再拓宽，按原路宽进行修整，设置围栏，避免安全隐患，但和林业局商议侵占草木的补偿事宜时遇到问题，“人家一测，说还有什么珍稀物种，就把它停下了。”
“今年国家出台政策要求打通断头路……这条路打不通，不具备条件，咱们就把那段调出去了。”赵晓兰说，目前没修完的路段已被调出了公路网，而修完的部分由县道降级成了村道。
赵晓兰表示，如果将来该路段从北大山保护区核心区调出去了，可以重新加入路网，再以村道的标准，由县里出资继续修缮。她说，当时项目资金是统一批下来的，“应该花完了。”
松树底村至平泉市交界处。人民网记者 黄钰摄
记者驱车从松树底村口沿小岔线往平泉方向行驶，经过几公里柏油路后车辆驶入未硬化的黄土路，盘山崎岖，全程没有护栏，窄处仅可容纳一车通行。
村民介绍，这条公路连接着松树底村和平泉市，在两地间做买卖的人通常需要走这条路，否则要从邻近的高山营村走，大约要绕行10公里。
未经磋商的保护区申报
北大山保护区是如何设立的，村里几乎没人说得清。记者采访了松树底村和高山营村三十余户人家，受访村民均表示当初对保护区的申报并不知情。
松树底村当时在任的一位村干部告诉记者，2010年，他通过县林业局内部相熟的人听说了划定自然保护区一事，便向时任林业局局长求证，“他不承认，说没有划。”但村民申请砍树却得不到审批，“我们又去了县长接待日，才确认此事。”
松树底村村委曾从乡政府拿到一份说明北大山保护区申报过程的材料。材料显示，2008年3月，承德县编制了《河北承德北大山省级自然保护区科学考察报告和总体规划报告》，规划面积10185.04公顷，其中国有林地3371公顷，集体林地6814.04公顷，集体林地中约90%的林木权属是个人的（即6132.64公顷），并给权利人发放了林权证。
2009年1月，承德县政府向河北省政府提交了关于申报北大山保护区的请示；7月，原河北省环保厅在《承德晚报》刊登公示；8月，河北省政府办公厅复函同意申请。松树底村一位村干部告诉记者，他当时已在村委任职，这些申报流程并未经过村两委。
中国人民大学农业与农村发展学院教授柯水发认为，个人持证的林地所有权归村集体所有，林木归村民个人所有，有关部门要将个人林地划入自然保护区，应该与村委会和村民等利益相关主体进行磋商并征得同意。“如相关主体同意划入，应签订相应的划转协议，如相关主体不同意但又有必要强行征收，需要根据《民法典》和《土地管理法》执行相应的征收手续。”
一份承德县林业局与三家乡人民政府签订的《北大山省级自然保护区集体林共管协议》约定，拟对保护区内的林地进行共同管理，但该协议未注明签订日期。2015年，承德县林业局在信访答复书中称，共管协议的签订符合相关程序要求。
承德县林业局与三家乡政府签订的共管协议。受访者供图
一位长期处理政府征地补偿纠纷的律师表示，从共管协议的主体、内容等方面来看，协议有效，未注明日期不影响效力。但根据相关法律规定，设立自然保护区属于政府行为，如果征用了村民所有的林地，影响了村民的林地经济收益权，政府应当给予一定的经济补偿。
根据《自然保护区条例》（以下简称《条例》），有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。而北大山保护区自2009年成立，期间多年未设管理机构。
2017年底，承德市委办公室等部门印发该市贯彻落实河北省委省政府环境保护督察反馈意见问题整改措施清单，其中一项是要求承德县尽快组建北大山省级自然保护区管理机构，在由县林业局代管期间要进一步理顺管理体制，确保自然保护区各项政策执行到位。
承德县机构编制委员会办公室一位工作人员向记者表示，当地于2018年底成立了北大山保护区股级管理机构，从北大山林场划出部分人员来管理。今年11月，独立于北大山林场和承德县林草局的“承德县自然保护地服务中心”机构编制获批，“是县政府直属事业单位，负责统筹管理县里包括北大山在内的5个保护区。”
对于上述2018年成立的管理机构，多数村民并不知晓。松树底村一位村干部表示，该机构确实有，但属于“虚设”，具体有几个工作人员尚不清楚，“有了机构起码得把保护区的界限标注一下吧，这都没有。”
《条例》明确，自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。承德县林业和草原调查规划设计院院长赵常忠表示，由于资金问题，保护区尚未设定界标。
“自然保护区一划了之，多年未成立管理机构是不负责任的行为。”柯水发表示，管理机构除负责保护区内的生态保护工作外，也有责任协助地方政府兼顾好区内居民的生产和生活。
在承德县林草局，赵常忠依据保护区地图介绍称，目前松树底村整村、高山营村大部分区域都在北大山保护区内。记者看到，有部分村庄和道路在核心区里。柯水发认为，原则上核心区不宜有村庄，也不宜将村庄划入核心区；村庄被划入核心区的合理性取决于村庄对核心区的影响程度、村庄保留的必要性等因素。
关于北大山保护区申报细节，当地村民为何不知情，以及村庄被划入核心区有何依据等问题，赵常忠和承德县林草局副局长张晓青均表示不了解情况，当时负责相关工作的承德县林业规划勘察设计院院长李建民较为清楚，但他已退居二线。
记者多次拨打李建民电话，或未接通或被挂断。前述北大山保护区申报过程材料显示，2009年5月，李建民等有关负责人曾陪同专家前往保护区实地考察。
有待健全的补偿机制
《条例》明确，建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系；禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、开垦等活动；在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。
“划入保护区内后，原居民开发性、建设性的生产生活活动必然会受到影响。”柯水发认为，个人经营者虽然没有林地的所有权，但拥有林地的使用权、经营权，以及林木所有权，在林地被划为自然保护区时，有获得补偿的权利。
张晓青称，局里也理解保护区村民生产生活受到一定影响，但目前没有政策和资金对他们进行专门的补偿，只能通过划定公益林和天然保护林，给予村民相应的补贴。
承德县林草局给村民的信访答复书显示，2016年，为提高村民收入，该局依托天然保护林补偿政策，将保护区成立前6个村集体林符合条件的1623公顷林木划为天然保护林，享受补贴。
记者从松树底村获得的相关数据显示，2009年，公益林补贴为2.5元/亩，此后逐渐增长到2020年的14.5元/亩。2015年至2018年，天然保护林补贴为10元/亩/年，2019年及以后为11元。以该村为例，91户村民可享受天然保护林补贴，公益林补贴则有90%以上的村民可享受。
公益林补贴价格表。受访者供图
有村民认为，符合条件的林地被划为天然保护林和北大山保护区没有直接联系，并不能视为保护区对村民的补偿，也无法从根本上改善村民的生计。此外，村民反映，上述两种林木补贴目前仅发到2020年上半年。
柯水发介绍，目前国家层面尚未专门出台针对自然保护地的补偿办法，不过部分省市和一些自然保护区出台了相关补偿细则。以广东中山为例，2017年施行的《中山市省级以上自然保护区和省级以上森林公园林地资源特殊性补偿资金管理办法》明确，对因纳入省级以上自然保护区而被限制或禁止林木采伐、利用等行为造成经济损失的林地经营者或林木所有者进行补偿，补偿标准为50 元/亩/年，第二年起按2元/亩/年标准逐年递增；2022年12月起，补偿基数调整为60元/亩/年。
2011年，财政部印发《国家重点生态功能区转移支付办法》，中央财政正式设立国家重点生态功能区转移支付，推动地方政府加强生态环境保护和改善民生。
2013年，承德县被列入享受国家重点生态功能区转移支付县范围。根据承德县财政局公示数据，该县2016年至2021年重点生态功能区转移支付收入均在6000万元以上，其中2021年该项收入为9913万元。
“那个钱咱们这边是没有听说过。”承德县林业局副局长赵晓青表示。
承德县财政局分管资环股的副局长刘彦忠告诉记者，他今年10月开始分管业务股，不清楚这笔资金，“我们这边收到的专项转移支付资金一般都带着具体的项目名称，比如基础设施建设等，都是有非常明确的用途和名称。”
赵常忠表示，根据国家自然保护地整合优化工作要求，县林草局起草了优化方案，拟将村庄调出保护区范围，面积约几百公顷。今年4月，承德县林草局在信访答复中称，方案已通过河北省林草局审核，报至国家林草局，等待批复。“还不知道结果。”赵常忠说。
“这种调整虽然能暂时缓解一些矛盾，但不能从根本上解决村民生计问题。”柯水发表示，“若要从长远改善原居民生活，还可以考虑建立自然保护区和社区共管机制、有效的生态补偿机制或进行生态移民搬迁等。”
近日，国家林草局网站公布了《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿），对保护区内十项禁止性规定进行了调整，明确人为活动的“正面清单”及差别化管控措施。柯水发认为，该修订草案更加尊重原居民的传统资源使用权利，关注保护区对原居民生产生活的影响，注重平衡保护区生态功能发挥和原居民权益保障。
为平衡保护区自然保护和原居民权益，柯水发建议，进一步规范保护区管理机构的设立和运作，完善保护区生态补偿制度体系，创新保护区与社区共管体制，建立健全保护区内经营性项目特许经营制度等。（黄钰 杨乔）
（文中李星锐、古晓峰、何志勇、张霆兴、王明安和陈兴盛为化名。）
