郑功成：国家进入政企社共同支撑的新时代

　　备受瞩目的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。《决定》中多处涉及公益慈善和非营利事业发展，如何解读其所描绘的慈善事业改革蓝图？就公益慈善事业而言，三中全会释放了哪些改革信号？对于社会组织的发展和公益慈善事业所面临的问题，“改革”又给出了怎样的回答？中国慈善联合会带着这些问题专访了全国人大常委、中国人民大学郑功成教授。

　　国家将进入由政府、企业与社会组织共同支撑的新时代

　　中慈联：您认为三中全会的《决定》给中国公益慈善行业释放出的最大改革信号是什么？

　　郑功成： 如果说十一届三中全会开启了中国特色社会主义事业的改革开放大门，通过自下而上“摸着石头过河”的制度创新促成了持续高速的30多年增长与发展，那么，十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》则标志着中国特色社会主义事业将自此通过自上而下进行顶层设计、顶层推动而步入成熟、定型、可持续发展阶段。《决定》已经对国家未来发展做出了总体部署，明确了政府改革与职能转换的基本目标取向及拟采取的关键性措施，而充分利用市场机制与社会机制是全面深化改革的重要取向，强调社会事业改革创新与社会治理更表明了国家将进入由政府、企业与社会组织共同支撑的新时代，它均构成了有利于中国慈善事业健康发展的时代背景。不仅如此，三中全会《决定》中还明确强调，要加大政府购买公共服务的力度，同时提出“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这表明政府将通过更多途径来支持慈善公益事业的发展，今后社会组织的成立也将不再经由业务主管单位审查和管理，体现了政府进一步简政放权，激发社会组织活力。政府在慈善事业中的角色从管理者、领导者变成了支持者、监督者、参与者。社会组织在国家治理体系中将真正成为不可或缺的一方，必将发挥越来越重要的作用。因此，中国公益慈善事业面临前所未有的发展机遇。

　　税收政策应更加开放便捷

　　中慈联： 如何进一步“完善慈善捐助减免税制度”？

　　郑功成：我曾经不止一次指出过，中国慈善事业发展滞后，根本原因不在经济发展落后和慈善资源不足，而在于法制欠完备，是有效制度的供给不足造成了慈善事业发展的困境。因此，制定专门的慈善事业法律，完善捐赠税收减免政策，无疑是当务之急。十八届三中全会《决定》中专门强调要“完善慈善捐助减免税制度”确实是一大亮点，它既抓住了影响慈善事业发展的一个关键问题，又指明了制度供给的重要方向。

　　在与慈善事业发展相关的税收政策方面，至少应当在如下几个方面同时发力：

　　一是完善减免企业、个人捐赠税收制度。包括进一步提高企业所得税法规中对企业捐赠只能在年应纳税额12%以内享受税收优惠待遇的比例，打破个人所得税只能在应纳税额30%以内的限制性规定，以便从正面强化税制的激励。

　　二是将实物捐赠、股权捐赠、期权捐赠、有价证券捐赠、知识产权捐赠等纳入免税范畴，并免征特权转移过程中的相关税费。以便这几类捐赠能够得到发展，目前它确实是企业与公众参与慈善公益事业的日益重要的方式，也是可以计价并纳入享受捐赠免税范畴给予免税待遇的。

　　三是加紧研究并制定遗产税开征制度。没有遗产税的开征，不可能有真正发达的慈善事业，尤其是中国父母为子孙造福的传统文化必然会阻滞着人们参与慈善公益捐赠，完整的有利于慈善公益事业发展的税制必然是包括了捐赠免税与遗产征税在内的，中国客观上已经具备开征遗产税的条件。

　　四是对慈善公益组织的免税应尽快实现由选择性制度安排到普惠性制度安排，慈善组织保值增值收入也应列入税收优惠规定。凡民政部门核准的慈善公益组织均应当享受国家慈善事业的减免税收政策，不能再由税务机关通过个案审查来批准。只有这一政策变成普惠所有慈善公益组织的政策，才能促进整个慈善事业的发展与繁荣。

　　五是必须强化慈善税制的执行力。目前在慈善公益领域，现行的税收减免政策事实上是无法得到有效实施的，如民政部门核准的慈善公益组织因要税务机关逐个审批，导致了一些从事慈善公益事业的社会组织不能得到国家税收政策的支持，税收减免对多数社会慈善组织而言仍然是无法兑现的空话；再如个人捐赠更是无从获得免税待遇。因此，必须细化减免慈善捐赠税收的具体实施细则，真正让法律的规定变成可操作并方便捐赠者的激励机制。换言之，税收政策要从限制性、消极性、障碍性转向开放性、积极性与便捷性。只有做出上述的改革，才能真正形成有利于慈善事业长足发展的财税环境。

　　此外，还必须真正落实国家财政对慈善公益事业的直接支持。即国家支持慈善公益事业不能只有税收优惠与遗产税制，还需要国家财政的直接投入，因为许多慈善公益组织承担的是政府的直接责任，例如，一些地方的慈善机构收养着孤儿、孤老，资助着贫困家庭、失学儿童等，这些其实是政府的责任，是应当通过社会保障制度安排来化解的社会问题，慈善公益机构既然承担着政府的责任，当然也应当有权力分享到政府对社会福利事业的拨款。

　　三中全会做出的《决定》中强调要加大政府购买公共服务的力度，就是政府财政直接支持慈善公益事业发展的一种有效途径，应当做实做好。有鉴于此，我多年来一直在呼吁完善有利于慈善公益事业的税收制度的同时，也一直在呼吁国家财政预算应当将支持民间慈善公益事业的健康有序发展纳入其中，并给予实质支持。一个能够对慈善公益事业给予有力支持的健全、成熟的财税制度将是中国慈善公益事业持续健康发展的重要保证。因此，在税收与财政制度改造方面，我们还需要继续努力。

　　公益慈善组织将促进社会融合与社会团结

　　中慈联：公益慈善组织在未来现代化国家治理体系中将扮演何种角色？

　　郑功成：公益慈善组织是社会组织的重要构成部分，并因其担负着慈善公益事业发展之责而具有无可替代的社会道德角色，它在实践中不仅可以充当调节社会财富分配格局的补充手段和润滑社会关系的工具，而且扮演着促进社会融合与社会团结、增进社会凝聚力与向心力的正向引导者角色，还是社会自我组织、自我治理、自我发展的有益机制。因此，它在国家治理体系应当具有独特的功能与地位，应当是政府推进社会建设与社会发展的重要合作伙伴。

　　政府应加快转换职能 社会组织应推进“去行政化”

　　中慈联：慈善领域的政社分开应从何处入手？

　　政社分开应从政府转换职能与社会组织“去行政化”及 “社会化”入手。一方面，政府不能再扮演万能政府的角色，而是需要建立在法治与服务的基础之上，而法治政府是有限责任政府，它的权力来源于法律授权，既不能缺位，也不能越位与错位，服务型政府则强调政府的服务功能，不是事事都须亲力亲为，而是在为市场、社会服务的过程中充分调动社会各界的积极性，共同促进社会公平正义和增进人民福祉。如果没有政府的法治化与向服务型政府的转换，政社分开便只能停留在纸面上。另一方面，社会组织必须“去行政化”，并真正向社会化转化。慈善是民间的事业，无论是何种慈善组织，都应当“去行政化”，只担当行善的责任，而不能步入官僚化的窠臼。

　　合作的政社关系最能激发社会组织的活力

　　中慈联：什么样的政社关系能激发社会组织活力？

　　郑功成：我认为，合作的政社关系最能激发社会组织的活力。需警惕慈善事业陷入另一个误区：将政府与慈善组织或社会组织截然对立，非此即彼，从而排斥了政府与慈善组织有效合作这一选项。这是因为，尽管政府包办慈善公益事业是不当的，慈善公益事业最终应当回归民间，并主要由社会组织来推进，但不应忘记传统体制的路径依赖非一日可以改变，传统文化的氛围也非一日可以改变。在承认政府可能失灵的同时，还应当承认，市场机制、社会机制也存在失灵的现象。在转型时期，中国至少应当允许慈善事业的多样化，既要让民间的慈善组织有足够的发展空间，也要继续发挥有官方背景的慈善组织的优势。也就是说，慈善公益机构去行政化是一回事，政府大力推动慈善事业的发展又是一回事，我们可以讨论政府推动慈善事业的方式与方法，却不应当怀疑甚至排斥政府在现阶段推进慈善事业发展进程中的不可替代的作用。

　　政府在中国慈善事业发展进程中的重大责任可以用五个“离不开”来概括。即：慈善事业的法制建设离不开政府的有力推动，慈善事业的社会氛围离不开政府的理性引导，慈善事业的业务运作离不开政府的有效监管，慈善资源的持续动员离不开政府的财税支持，慈善组织的成长离不开政府的培育助力。