独立执法监管是污染防治制度核心要素

全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任 王凤春

　　对话人：王凤春

　　全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任

　　采访人： 本报记者黄婷婷

　　和谁对话？

　　王凤春，全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任，毕业于北京大学经济系和中国社会科学院研究生院，1988年至1994年曾在国家环保局法规司和政策研究中心工作。

　　为什么对话？

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。当前，生态环保管理体制改革成为热点问题，各界对此发出了很多声音。我们想知道，对此应该如何理解？深化生态环保管理体制改革的方向应该是什么？

　　●目前环境保护职能部门化和碎片化问题突出，交叉重叠严重，污染防治的管理职能要相对集中到环境保护部门，是社会各方面的普遍共识。

　　●独立执法和独立监管是其中最为核心的要素，这是摆脱各级地方政府及其有关部门制约环境保护法律的有效实施、干预环境保护部门依法监督污染环境行为的体制机制保障。

　　●除继续保留中央政府在全国性法律法规、标准、政策和规划制定，国际条约履行方面的职责外，要强化中央政府跨越区域、流域污染防治方面的职责。

　　如何实现所有污染物统一监管？

　　进一步整合各部门污染防治方面的职能，把目前仍然分散在各部门的环境污染防治的行政监管职能进一步整合到环境保护部门。

　　记者：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。当前，污染防治和监管的职能分散在不同部门，不利于所有污染物的统一监管。您对此有什么看法？是否应该由一个部门统一监管所有污染物？什么样的机构可以担此职能？对所有污染物进行监管是否容易实现？

　　王凤春：目前环境保护职能部门化和碎片化问题突出，交叉重叠严重，污染防治方面的情况要相对好一些。污染防治的管理职能要相对集中到环境保护部门，是社会各方面的普遍共识。下一步机构改革，应当进一步整合各部门污染防治方面的职能，把目前仍然分散在各部门的环境污染防治的行政监管职能进一步整合到环境保护部门。

　　关于“所有污染物统一监管”问题，从当前我国的科技水平和经济实力来看，只能对一些重要的污染物实施有效监管；从客观需要来看，我们也只需在风险评价基础上对有重要健康和环境危害的污染物实施监管。能够把这些主要污染物监管好了，就可以说环境保护部门履行了其应尽的公共管理职责。至于是否对“所有污染物”都监管到了，可能并不是一个重要问题。

　　独立监管和行政执法的体制如何建立？

　　进一步整合各部门污染防治方面的职能，整合各部门环境监测和信息网络，建立和健全中央政府监督地方政府实施法律和国家规划的体制机制，合理划分中央政府和地方政府在污染防治方面的职责。

　　记者：您曾提到，改革生态环境保护管理体制，核心是建立独立监管和行政执法的体制。如何理解“独立”的含义？

　　王凤春：《决定》提出建立和完善严格监管所有污染物排放的管理制度，并独立进行环境监管和行政执法，其目的应当是在完整、严格的污染防治制度体系框架下形成独立监管和执法的体制机制。我认为独立执法和独立监管是其中最为核心的要素，这是摆脱各级地方政府及其有关部门制约环境保护法律的有效实施、干预环境保护部门依法监督污染环境行为的体制机制保障。

　　独立监管是美国等西方国家在市场监管中逐步形成的一个管理机制，美国联邦政府1887年设置了“洲际贸易委员会”，开始了独立行政监管行动。其特点是相对独立于民选官员控制的政府机构，具备一定立法权、行政权和司法权，可以制定规章，开展行政执法，应用司法程序进行裁决。从我国情况来看，“独立监管”的主要含义是独立于国务院有关部门和地方各级政府，开展环境监管活动。

　　记者：当前的环境监管和执法体制存在哪些弊端？

　　王凤春：当前我国环境监管和执法体制存在两个方面的问题。一是外部性的，包括政府职能转变没有到位，环境领域政府和市场关系尚未理顺，各级地方政府主要领导决策权力过大；综合经济部门、自然资源管理部门和环境保护部门在资源与生态环境保护的规划、政策、标准等制定、监管和实施上职能重叠交叉，机构重复设置和能力重复建设等问题比较突出，各自为政，多头管理，标准各异，缺乏有效的协调机制。

　　二是内部性的，包括中央、地方事权划分不清，中央政府和地方政府部门之间基本上是行政业务指导关系，在处理跨行政区域的区域性、流域性重大环境问题时也缺乏有约束力的体制机制安排。目前县级和乡镇基层政府资源与生态环境保护的管理能力薄弱，行政执法受地方政府严重制约，同时缺乏广泛和有效的公众参与和社会治理的体制安排，缺乏基层村镇和社区的自治体制和机制，从全国来看在县乡及基层社区尚未形成完整、有效的资源与生态环境保护的治理体系和治理能力。

　　记者：下一步努力的方向是什么？

　　王凤春：为了强化独立监管和行政执法的职责与能力，环境保护部门一直试图构建“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体制。从当前生态文明体制改革的方向来看，至少需要做好4方面的基础工作：

　　一是进一步整合各部门污染防治方面的职能，把目前仍然分散在各部门的环境污染防治的行政监管职能进一步整合到环境保护部门。

　　二是以环境保护部门为主，在统一技术规范与标准、统一规划和布局的前提下，整合各部门环境监测和信息网络，建立统一服务于各级政府和社会公众的环境监测和信息网络平台。

　　三是建立和健全中央政府监督地方政府实施法律和国家规划的体制机制。包括进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。根据环境污染的区域性特征，建立和强化省际联合、部门联动的联防联控体制。研究探索划定跨行政区域的空气质量控制区或管理区，由中央政府相关部门同有关地方政府负责人组成管理委员会或领导小组，担负区域规划和重大问题的决策、协调和监督职能，着力构建区域“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一实施”的体制机制；重组流域管理机构，组建由中央政府有关部门、地方政府组成的流域委员会，担负流域规划和重大问题的决策、协调和监督职能，把现有隶属水利部的流域委员会改组为其执行机构，真正建立“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一实施”的流域综合管理体制机制。

　　四是按照“权责匹配，重心下移”原则，合理划分中央政府和地方政府在污染防治方面的职责。凡属全国性法律法规、标准、政策和规划制定，国际条约履行，跨越区域、流域污染防治以及危害较

　　大和影响较深的环境问题处理(如核污染防治)，保留为中央政府职责，其他都应下放给地方政府管理，并保留中央政府监督的权力。

　　目前这4方面的体制调整和改革都相当复杂和困难，但只有做好这4方面的工作，才能为所有污染物的全面监管、独立监管与行政执法创造必要的体制机制基础。

　　从长远发展看，单纯强化独立监管与行政执法的职能和能力，对建立和形成环境保护的国家治理体系和治理能力，实现真正的良治方面，是有很大局限性的。从当前来看，需要进一步公开政府信息，建立健全社会组织与公民个人参与政府行政决策和监督政府行政行为的制度，增强各类非政府组织和基层自治组织参与资源与生态环境管理的能力，逐步建立和形成社会治理体制机制，并与政府部门形成相互配合、相互监督的协同治理格局，使政府的自然资源保护统一监管、环境保护的独立监管和行政执法真正发挥出效能。