五部慈善法民间建议稿同时公布

　　下个月，有着“中国首善”之称的曹德旺和他发起的河仁慈善基金会，将又一次面临大考——他的这种捐法行吗？

　　2009年2月，福建福耀玻璃董事长曹德旺宣布捐出自己的部分股权，用于成立慈善基金会。然而按照现行税制，捐赠股权必须缴纳巨额个人所得税。这一尴尬，曾引发公益界广泛关注。经过多方努力，国家税务总局对于曹德旺特事特办，在相关税法没有修改之前，允许其基金会延后交付股票捐赠产生的个人所得税，期限为5年。如今，接近达到缓缴时限。

　　慈善法立法的脚步正在加快。2014年年底，有5部慈善法民间建议稿同时公布。它们分别是由北京大学法学院非营利组织法研究中心和清华大学公共管理学院NGO研究所，中国社会科学院法学研究所，北京师范大学中国公益研究院，上海交通大学第三部门研究中心，中山大学中国公益慈善研究院等6家机构提交的。

　　这些不同版本的起草者，都来自学术机构。有些机构的研究获得了公益界资助，譬如，北京师范大学中国公益研究院在起草中得到了河仁慈善基金会的资助，北大清华的版本在起草中得到了浙江敦和慈善基金会的资助。但他们一致否认其起草行为受到资助方的影响。

　　何为慈善，谁来监管

　　989亿元，这是2013年我国接受社会捐赠的总额；56.1万个，这是截至2014年6月底，我国社会组织的数量。

　　与这样庞大的公益慈善市场极不适应的是，我国目前还没有一部慈善领域的基本法，甚至没有一部国家层面的法律法规名称中含有“慈善”一词。

　　我国的社会组织被分为社会团体、民办非企业单位和基金会3类，分别由《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》3部行政法规规定了基本的登记注册程序和行为规范。除《基金会管理条例》制定于2004年之外，其余两部条例制定年代较早，规定粗疏，而且立法层级较低。

　　除了这3部行政法规，还有一部目前已经远远落后于现实的《公益事业捐赠法》。一些针对公益慈善组织的税收优惠政策，则散见于一些税收的单行法和规范性文件中。

　　事实上，民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法，其间数易其稿，2008年年底曾将草案提交国务院法制办。但这次由政府系统内部启动程序的立法尝试，由于社会各界分歧较大、对慈善的定义未能取得共识，未能顺利提交全国人大常委会审议。

　　“难产”近10年后，在2013年10月30日十二届全国人大常委会公布的五年立法规划中，慈善事业法位列第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。

　　2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。

　　时至今日，慈善事业法草案何时能够提请十二届全国人大常委会进行审议，从而正式进入立法程序，仍是未知数。但是，现实中公益慈善行业的种种事件，一次次冲击着法律缺失的空白和灰色地带。

　　中国慈善联合会副会长、南都公益基金会理事长徐永光表示，社会各界对慈善法的期待是出台一部慈善基本法，涵盖目前和社会组织管理、公益慈善行为有关的所有法律法规，这部法律应有慈善法典的性质，兼具慈善组织法、慈善行为法和慈善促进法的多重属性。

　　中国青年报记者通过梳理、比较5个版本的慈善法民间建议稿后发现， 各个版本在慈善组织、慈善募捐、社会组织从事公益慈善行为和商业行为的边界问题、从事公益慈善行为的社会组织信息披露、公益慈善组织享受的税收优惠政策这些多年来公益慈善界多次呼吁、慈善立法无法回避的问题都作出了规定。

　　首先需要厘清何为“慈善”。5个版本的民间建议稿，都对慈善范围作出了较宽的定义，同时都强调了慈善的两个基本特征：自愿和非营利性。

　　北京师范大学中国公益研究院的版本，将救助“因贫困、疾病、灾害及其他不利条件而需要帮助的群体和个人”、“促进教育、科学、卫生、文化、体育、环境保护等方面的活动”和用以“解决社会问题、维护人道主义、发展社会福利、促进社会和谐”等其他活动，全部写进了慈善事业的定义中。

　　该版本的起草团队认为，采用“大慈善”概念，突破了中国以往对慈善工作赋予的“救急救穷、恤孤助残”等传统定义，使中国未来的慈善事业范畴，能够和发达国家和地区的立法接轨，更好规范与引导我国慈善事业的发展方向。

　　而在谁来管理慈善工作的问题上，多数版本建议由民政部门主管。

　　北师大起草团队申明其将民政部门作为慈善事业主管部门的理由——如果使民政部门成为慈善事业统一、集中的主管机关，同时负责社会组织的慈善认定工作和慈善活动的管理与监督工作，将能使目前登记机关与业务主管机关相分离、导致双重管理、政出多头的困境得到解决，向简政放权迈出重要一步。

　　独出心裁的是，上海交通大学版本的草案建议：国务院应下设“国家慈善委员会”，由政府有关部门和社会人士组成，作为全国慈善公益事业发展的指导、协调和监督机构；而在省、市、县等各级行政区，亦应在当地成立相应的慈善委员会。而政府有关部门，则仅以行政职能部门的角色，接受慈善委员会的委托，履行相应的慈善公益事务管理职责。

　　很多学者认为，这种设计需要改变目前政府机构设置，不具有可操作性。

　　有个不容忽视的问题是，目前负责我国社会组织登记管理和公益慈善行为规制的民政部门，对于慈善行为的管理也是分散在几个不同的部门，加快整合步伐也是专家学者们一致的观点。

　　从事慈善活动就可以认定为属于慈善组织，还是一定要备案登记才算？5个版本都对“慈善组织”进行专章设计，但具体又有不同。

　　在北大清华版的草案当中，依法成立的慈善组织，凡具备“登记成立满两年”、“最近两年年检合格且未受到行政处罚”、“受益人为不特定社会公众或为社会公众的一部分”等条件者，经县级以上慈善事业主管机关许可，就可在许可范围内展开募捐工作。

　　北师大版本中，慈善组织采用认定制度，将法人资格的取得和慈善资格的取得相分离。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍称，这样做既能有效降低慈善法立法的复杂性，也便于衔接现有社会组织管理体制取消双重登记的改革和三大条例的修改，并与国际慈善立法模式接轨。金锦萍同时参与了北师大与北大清华两个版本的起草，就这一部分的规定而言，她认为北师大的版本更恰当。

　　公募市场能否全面放开

　　依据现行《基金会管理条例》，我国对基金会划分为“公募”和“非公募”。公募基金会自诞生之初就天然拥有面向不特定公众募款的权利，非公募基金会不得向公众募捐，仅可以接受来自公众的主动捐款。

　　前些年闹出的壹基金舆论控诉红十字会风波，实际就是因此。当初，因为自己没有公募资格，李连杰将壹基金寄养在中国红十字总会门下，双方合作设立“中国红十字会李连杰壹基金计划”，以独立运作的慈善计划和专案的形式在中国大陆开展公益事业。在当时的法律环境下，红十字会对壹基金其实有恩无欠。但李连杰借助民间对于红十字会的反感，借助广东放宽民间组织管理的东风，成功地在深圳市民政局注册，获得了独立的公募资格。

　　按照现行规定，壹基金公募的范围是在深圳市范围内，但近年来在大的自然灾害发生时，壹基金都会通过网络发起募捐。网络没有地域限制，这些行为已经突破了现有制度规定。

　　目前的现实是，我国只有公募基金会、各级慈善会、各级红十字会真正拥有合法的公开募款的资格，但是实践中，特别是近年来网络捐赠的蓬勃兴起，公募和非公募的界限已经被不断突破。

　　民政部民间组织管理局副局长刘忠祥曾经解释，2004年修改《基金会管理条例》时，以公募、非公募来区分基金会的初衷，是担心慈善资源被滥用。

　　中国青年报记者查询后发现，2004年之后，各级民政部门都收紧了对于公募基金会的审批注册，10多年来，在民政部登记注册成立的全国性公募基金会不超过30家。

　　与此同时，非公募基金会发展迅猛，目前总数已经超过公募基金会。