2016年2月4日，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号，以下简称《意见》)，对日益严峻的农村留守儿童问题第一次做出了政策回应和制度安排。这对数量庞大的留守儿童来说是一个福音，但也强化了家庭、社会、政府的责任，尤其是留守儿童父母，在“顾家”(在家照料子女)与“挣钱”(外出务工经商)之间，会面临两难选择;对政府而言，也将面临着如何劝诫留守儿童父母履行好家庭“主体责任”和承担好父母没有抚养能力的留守儿童的“兜底责任”重任，这是一道不太好解的难题，政府显然要在“家务事”和“国家事”之间做出评估和抉择;对社会而言，则需要伸出援手，为留守儿童提供力所能及的帮助，做“参与者”，而不是“旁观者”，更不能只在留守儿童权益受到侵害时站在道德制高点上指手画脚、评头论足。
一、两起事件成为发布新政策的导火索
改革开放后，随着经济快速发展，我国社会结构也出现巨大变化，农村人口快速外流，从农村向城市流动，从中西部向东部流动，从经济落后地区向经济发达地区流动。伴随经济社会发展，社会上出现了一个特殊的群体——农村流动人口，人们习惯性地称之为“农民工”，这是一个庞大的群体，据人社部统计，2017年全国农民工总量达2.87亿人。他们在城市与农村之间来回流动，特别是春节前后，农民工问题成为各地政府的“难题”：节前要想办法把他们尽快疏散回家，实现难得的一年一次的与家人团聚;节后要让他们在城市中找到新的岗位，尽快就业，避免成为无所事事的失业者。为此，国家建立了农民工联席会议制度，办公室设在人力资源和社会保障部，人社、民政、商务、交通运输等部门协调行动，共同研究解决农民工问题。
与农民工相伴而生的另一个社会问题，是农民工子女照料问题。一开始这个问题并不突出，外出务工经商的农民工(第一代农民工)，大都已结婚，或结婚后再外出，夫妻俩一个人外出的居多，即使夫妻俩都外出，也会把子女委托给家人或亲戚照料，在严格控制人口增长和实行独生子女政策背景下，多数家庭把子女看得比什么都重要，在“挣钱”和“顾家”之间，往往选择的天平往“顾家”一边倾斜。但随着时间推移和社会发展，特别是进入二十一世纪后，第一代农民工逐步退出历史舞台，第二代农民工或新生代农民工逐步成为农民工的主力或主体，他们大都出生于20世纪80年代以后，初高中毕业，没有务农经历，有或长或短跟随父母在城市生活的经历，对在城市成家立业有向往，他们虽然在城市长期生活、居住，但因受制于城乡二元结构和严格的户籍制度，他们只能跟随父母把家安在农村，多数是小夫妻俩一起外出打工，即使是一方外出打工的小夫妻，等孩子出生后也大都把孩子甩给父母，对孩子的监护责任比起父辈大大弱化，年轻夫妻有的外出一年才回一趟家，有的几年回一趟家，孩子难得与父母见上一面。在这种情况下，一些留守儿童遭受意外伤害、不法侵害、家庭暴力、虐待、遗弃等情况时有发生，问题逐步彰显出来，日益引起社会的关注和重视。
贵州省毕节市连续发生的两起留守儿童事件成为催生国务院政策出台的“导火索”。2012年11月16日，毕节市5名男童因在垃圾箱内生火取暖导致一氧化碳中毒而死亡，其年龄均在10岁左右。2015年6月9日，毕节市4名留守儿童在自家服毒自杀，一兄三妹，最大的哥哥13岁，最小的妹妹才5岁。这两起事件有一个共同特点：这些受到伤害的儿童都是留守儿童，其家长长期外出务工，很少关心关爱孩子。两起事件引起社会强烈关注，也引起国务院高度重视，国务院领导批示责成民政部等部门迅速调查研究，拿出有针对性的政策措施，避免再次发生类似事件，避免让留守儿童问题成为家庭之痛社会之殇。
民政部会同国家发改委、国务院妇儿工委、公安部、教育部等部门迅速开展调查研究和政策制定工作，通过大量艰苦细致的研究论证、征求社会各方面意见，2016年2月，经国务院常务会议研究，印发了《意见》，第一次对农村留守儿童问题做出顶层设计和制度安排，明确了如何关爱保护留守儿童的政策措施和具体路径。
二、构筑起关爱保护农村留守儿童的四道防线
《意见》依据现有法律规定和目前农村实际，对家庭、政府、学校、社会在农村留守儿童关爱保护工作中所承担的责任和扮演的角色，提出了不同要求，做出了明确而具体的规定，构筑起关爱保护农村留守儿童的“四道防线”。
第一道防线：家庭，特别是父母在留守儿童监护照料方面应承担主体责任。现行法律规定，“父母是未成年子女的监护人”，因此，农村留守儿童监护照料的主体责任是其父母，父母死亡或没有监护能力的，应委托其他有监护能力的代为监护照料。调研发现，无人监护或监护不力是农村留守儿童面临的最严重的问题，也是导致极端事件发生的重要原因。《意见》基于现有法律规定，首先从留守儿童概念入手，明确规定：“留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。”从两个维度重新界定了农村留守儿童：一是儿童的父母均外出务工或一方外出另一方无监护能力而无法履行监护职责，二是儿童的年龄，必须是未满十六周岁，因为法律规定，“未成年人的父母或其他监护人，不得让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住”。也就是说，只有两种情况下的儿童，才属于留守儿童：一是父母双方均外出务工而无法监护照料的儿童，二是父母双方一方外出而另一方没有监护照料能力的儿童，只要没有年满十六周岁都应属于留守儿童。在此基础上，《意见》明确指出，在儿童监护照料方面，家庭承担主体责任，父母是第一责任人，要求父母在家庭发展中首先要考虑儿童利益，依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务，即使外出务工也要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。同时，外出务工的父母要通过电话、微信等途径，经常与留守未成年子女联系，想方设法多见面，及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况，给予更多亲情关爱。《意见》还规定，对父母或受委托监护人不履行监护职责的，村(居)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止;情节严重或造成严重后果的，公安等有关机关要依法追究其责任。
第二道防线：政府，特别是县、乡镇(街道)人民政府要承担属地责任。《意见》明确规定，县级人民政府要切实加强统筹协调和督促检查，结合本地实际制定切实可行的农村留守儿童关爱保护政策措施，认真组织开展关爱保护行动，确保关爱保护工作覆盖本行政区域内所有农村留守儿童。乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会要加强对监护人的法治宣传、监护监督和指导，督促其履行监护责任，提高监护能力;要建立翔实完备的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理、精准施策，为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供支持;要通过党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式，对重点对象进行核查，确保农村留守儿童得到妥善照料。《意见》还同时规定村(居)民委员会要协助县、乡镇人民政府履行好属地责任，通过定期走访、全面排查，及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息，并向乡镇人民政府(街道办事处)报告;要为农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母联系提供便利。
第三道防线：学校，特别是中小学校在农村留守儿童入学就读、监护照料方面承担重要责任。儿童，尤其是适龄儿童，大部分时间是在学校度过的，因此，学校在农村留守儿童关爱保护方面负有重要职责。《意见》强调，中小学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程管理，利用电话、家访、家长会等方式加强与家长、受委托监护人的沟通交流，了解农村留守儿童生活情况和思想动态，帮助监护人掌握农村留守儿童学习情况，提升监护人责任意识和教育管理能力;及时了解无故旷课农村留守儿童情况，落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，依法采取措施劝返复学;帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与父母的情感联系和亲情交流。寄宿制学校要完善教职工值班制度，落实学生宿舍安全管理责任，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。
第四道防线：社会，村(居)民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等社会力量在农村留守儿童关爱保护方面义不容辞。《意见》强调，要充分发挥社会力量的积极作用和关爱服务优势，形成全社会关爱农村留守儿童的良好氛围。各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织要发挥自身优势，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展多种形式的农村留守儿童关爱服务和互助活动。妇联要依托妇女之家、儿童之家等活动场所，为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务，加强对农村留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导，引导他们及时关注农村留守儿童身心健康状况，加强亲情关爱。残联要组织开展农村留守残疾儿童康复等工作。机关工委要组织动员广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。同时，要支持引导社会力量积极参与，通过孵化培育、政府购买服务、引导志愿服务等方式，鼓励和支持社会工作服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织等，深入城乡社区、学校和家庭，为农村留守儿童提供专业服务;落实税费减免优惠政策，支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施，开展农村留守儿童托管服务。
三、用救助保护机制把家务事变成国家事
当下，许多地方还始终把监护管教儿童当做“家务事”，认为是父母家庭的事情，他人无权干涉。政府在农村留守儿童关爱保护方面应承担什么责任，也始终处于模糊地带，似乎有责任，但谁也说不清楚应承担什么责任，而《意见》把“家务事”当成了“国家事”，不仅明确了家庭应承担的责任，也明确了政府应承担的责任，填补了这一“空白”。要求各级政府把农村留守儿童关爱保护工作作为重要工作内容，既立足当前，又着眼长远，完善政策措施，健全工作机制，尽快建立健全强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等农村留守儿童救助保护机制，有效遏制侵害农村留守儿童权益的事件。
建立强制报告机制。《意见》既明确了强制报告人是谁，向谁报告，又明确了哪些情形必须报告，不报告要承担什么责任。《意见》规定，学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。这些单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。同时规定，对其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。
完善应急处置机制。《意见》明确规定，公安机关接到报告后，要及时受理，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施，强制报告责任人要协助公安机关做好调查和应急处置工作。同时规定针对不同情形及时进行干预处置：属于农村留守儿童单独居住生活的，要责令其父母立即返回或确定受委托监护人，并对父母进行训诫;属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任的，要联系农村留守儿童父母立即返回或委托其他亲属监护照料;上述两种情形联系不上农村留守儿童父母的，要就近护送至其他近亲属、村(居)民委员会或救助管理机构、福利机构临时监护照料，并协助通知农村留守儿童父母立即返回或重新确定受委托监护人。属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护;属于遭受其他不法侵害、意外伤害的，要依法制止侵害行为、实施保护;对于上述两种情形，要按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。因乡镇人民政府(街道办事处)负有属地管理责任，因此，公安机关还要将干预处置情况及时通报他们。
健全评估帮扶机制。《意见》规定，乡镇人民政府(街道办事处)接到公安机关通报后，要会同民政部门、公安机关在村(居)民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、社会工作专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对于监护人家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时纳入保障范围。
强化监护干预机制。《意见》规定，对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。对于监护人将农村留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的，或者拒不履行监护职责六个月以上导致农村留守儿童生活无着的，或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的，其近亲属、村(居)民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。
四、怎样把关爱保护措施落到实处
一分部署，九分落实。农村留守儿童关爱保护任重道远。对如何抓好贯彻落实，《意见》也提出了明确要求。
一要健全协调机制。国家层面，建立民政部牵头的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度，各成员单位要落实职责分工，加强协作配合，确保形成工作合力，充分发挥联席会议的作用。地方层面，各地要将农村留守儿童关爱保护工作纳入政府重要议事日程，建立健全政府领导，民政部门牵头，教育、公安、司法行政、卫生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制，及时研究解决工作中的重大问题。
二要强化基层能力。各级财政要优化和调整支出结构，又要积极引导社会资金投入，多渠道筹措资金，保障农村留守儿童关爱保护工作必需的经费。要统筹资源，逐步完善救助管理机构、福利机构、寄宿制学校等场所设施。利用现有公共服务设施开辟“儿童之家”等儿童活动场所，满足关爱保护工作需要。鼓励支持社会力量举办农村留守儿童托管服务机构。要进一步开拓思路，探索通过设置公益岗位、聘用专业社工、吸纳志愿者、灵活用工等途径，充实救助管理机构、福利机构、乡镇(街道)和村(居)的关爱保护工作力量，强化对基层工作人员的培训指导，切实提高其业务素质和能力水平。
三要细化实施方案。各地应结合实际，制订具体实施方案。既要认真总结前期工作经验和做法，进一步完善政策规定和保障措施，细化业务流程和工作要求，明确部门职责和任务分工，确保关爱保护措施因地制宜、切实可行。又要强化关爱服务和救助保护的有效衔接，区分安全处境、监护情况、身心健康、生活照料等情况和类型，明确重点对象，因人施策、按需帮扶，确保农村留守儿童得到妥善照料和有效关爱。还要着眼长远，加快统筹城乡发展，推进基本公共服务均等化，从根本上解决农村留守儿童问题。
四要狠抓督促落实。要坚持问题导向，注重重心下移，对工作中遇到的难点和问题，要紧盯不放，持续推动解决，确保取得实效。要制定督查考核办法，明确督查指标，建立常态化、经常化的督查考核机制，定期通报工作情况，及时总结推广先进经验。对认真履职尽责、政策落实到位、工作成效明显的，要及时表扬激励;对工作不力、措施不实的，要督促整改落实;对因推诿扯皮、玩忽职守等造成严重后果的，要严肃问责;对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或其他监护人，要依法追究法律责任。
五要加强宣传教育。既包括对党政干部的宣传教育，也包括对农民群众的宣传教育，前者主要是争取他们的重视和支持，后者主要是宣传引导，让他们切实履行相关法律责任。目前人们的法律意识、儿童优先意识、监护意识比较淡薄，尤其是一些留守儿童的父母，更需要加强宣传引导，不断提高他们的思想认识，提高社会的文明程度。
(作者系民政部社会事务司司长王金华)
