《慈善法》究竟要解决哪些问题

　　尽管《慈善法》已经列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，但是无论是官员还是学者，目前都不能给出《慈善法》出台的明确时间表。

　　从2014年4月26日到12月1日，由清华大学NGO研究所、北京大学非营利组织法研究中心共同发起，明德公益研究中心承办的“慈善立法半月谈”总共举办了13期，开展了关于慈善立法的开放学术讨论。

　　今天下午，在这13期沙龙讨论和研讨的基础上，首部慈善立法专家建议稿公布。

　　从2005年民政部提出慈善法立法建议开始，《慈善法》已经在漫长的立法道路上踯躅了近十年。

　　立法步伐明显加快出现在2013年11月，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划，并最终确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。

　　2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。

　　全国人大常委会委员、中华慈善总会副会长、中国人民大学教授郑功成曾经介绍说，根据初步计划，2014年的主要工作任务是开展广泛调研，召开专题会议，在充分调研与听取各方意见的基础上，借鉴国外慈善事业发展的经验，争取在年底形成正式的法律草案稿。如果进展顺利，预计2015年上半年可以提交审议，即进入正式立法程序。

　　目前，已经至少有五个版本的立法建议稿在起草中。据中国青年报记者了解，《慈善法》出台一再推迟，是因为各界对慈善问题的看法还存在很多分歧和争论。

　　据了解，我国现行慈善方面的立法已经有1999年的《公益事业捐赠法》，和规范我国三种社会组织——基金会、社会团体、民办非企业单位登记、注册和基本行为的三个行政法规。

　　在今天的专家建议稿发布会上，学术界较为一致的观点是，现在要制定的《慈善法》应该超越这些，成为一部基本法，对慈善的组织、行为，以及如何培育、扶持和监督慈善组织，促进中国慈善事业的真正大发展，作出明晰准确的法律规定。

　　谁来筹集慈善资源

　　目前，我国有很多筹募善款的主体，第一就是政府，遇到重大灾害，民政部门和有政府背景的机构筹集的资源较多。其次是人民团体如工青妇组织，还有由国务院机构编制管理机关核定、并经国务院批准免于登记的团体，包括相关的事业单位。第三是有政府背景的正式登记注册的社会组织。在这些之后，才是那些登记注册的民间社会组织。第三和第四项加起来，据2013年的统计，为54.1万个。而第一、二项有很多基层组织，总量据测算有近千万个。第五是企业，包括国企和民企。最后，还有未登记注册的民间组织及个人。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团认为，这些募捐主体之间是存在矛盾的。每逢大灾筹款，这个矛盾就凸显出来。从1998年的特大洪灾始，政府就以文件等方式要求民间将募款汇缴到中国红十字会和中华慈善总会两大家。这个汇缴制度在2010年青海玉树地震时升级，有关部门让所有抗震捐款(包括红会和慈善总会的部分)全部统一上缴给青海省政府，引发公益慈善界上书陈情，后未执行。2013年4月芦山地震之后，民政部迅速发出通知，筹款无需汇缴，各个慈善组织自己负责善款的募集和公开。

　　杨团表示，在慈善立法中要讨论的是，谁有募集慈善资源的权利？如要避免多头募捐和提高筹款效率，应该怎么做？政府有权要求公众募捐归自己或者自己指定的组织统筹安排吗？这算不算侵犯了其他社会组织主体的募款权利？

　　另一大争议，是募款的手段。自2006年起，各地方政府开始积极倡导慈善募捐，采用行政手段，下文件要求机关、企事业单位为本地慈善会捐款，政府官员带头捐款，导致机关各层级不得不上行下效，甚至出现按行政职级定捐款标准、自动看齐的现象。一些民营企业也不得不看领导面子而捐款。这种做法尽管使得地方慈善会的口袋鼓了，但是由此形成的捐款行政化的社会风气，对于慈善的民间性、自愿性是重大伤害。

　　要解决慈善资源由谁来筹集这个问题，必须用法律明确。北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍表示，什么样的组织在满足什么条件时可以进行公募，对于公募行为应有什么样的约束，在专家建议稿中都做出了明确规定。

　　慈善行为由谁规范

　　杨团认为，《慈善法》必须对慈善行为依法规范，明确规定哪些行为是不允许的。她举例说，河南宋庆龄基金会2011年就被媒体曝光，用高额利息吸引农民购买“公益医保”，然后用这笔钱投资房地产等。“这已经完全不是慈善了。但是，媒体曝光后，究竟谁来核查和对这种组织进行制裁？没有法律规定，致使这么严重的问题，只是网络炒一下就销声匿迹了。”

　　还有慈善机构内部管理上的违规、违法行为，如欠缴员工社保费用，并非恶意，实属无奈。因资源太少，工资都发不出等，这类事情应该如何处理？再有，网络时代，个人在网上发起救助个人的募捐活动，其资金的筹集、使用，究竟如何监管？

　　金锦萍介绍说，在慈善法专家建议稿中，专设法律责任一章，详细规定了不具备募捐主体资格的组织擅自募捐的法律责任、改变捐赠财产的性质和用途的责任、违法享受税收优惠的责任、政府部门违反信息公开义务的责任等。

　　公益慈善组织应该公开哪些信息

　　公益慈善组织可以接受社会捐赠或向社会募集资金、享受减免税待遇等，因此，有必要详细公开相关信息。中国青年报记者注意到，近年来，在几次公益慈善组织的信任危机中，社会上形成了一种共识：公开透明是公益组织的生命线，是赢得公众、捐赠人信任的基础。

　　根据清华大学公共管理学院副教授贾西津的观察，基金会行业自律组织——基金会中心网上采集的基金会信息公开有三个层面，最初级的层面就是公开基金会年度报告和年检报告，在公众最为关心的捐赠信息上，主要包括接受了谁的捐赠、谁捐赠了多少钱，这是最基本的信息公开，如果没有这些信息，就无法通过民政部门的年检。

　　第二层面的信息公开，就是公开接受的捐赠总额有多少，公开工作报告，披露进行的公益项目情况。

　　第三个层面的信息公开，是公开审计报告和公益项目评估报告，不仅公开接受了多少捐赠，而且公开接受捐赠的用途是定向还是非定向。

　　目前，绝大部分公益慈善组织，只能做到第一层面的信息公开。

　　金锦萍认为，在一些公益慈善制度发展比较成熟的国家中，对信息公开几乎没有强制性。决定信息公开的程度、范围，只有一个标准：就是能够享受多少税收优惠政策。享受的越多，信息公开的要求就越高，这体现了权利与义务对等的原则。

　　金锦萍举例说，“在美国，一个公益组织如果去申请免税资格时，美国的联邦税务局会给你一大堆表格，填好这些表格要花好几个工作日，所填的信息全部上网公开。如果你不要免税资格，只要公布年报就可以了。”

　　金锦萍表示，正是由于这些原因，这份慈善法专家建议稿没有对从事公益慈善行为的社会组织的信息公开作出专门规定。对中国的公益慈善组织来讲，要获得公众支持，只强调信息公开是不够的，因为组织本身执行能力很差，没有很好的公益项目，公开只能让公众失望。

　　贾西津认为，在公益慈善发展比较成熟的国家，公益慈善组织信息公开不亚于上市公司的信息披露标准，“信息公开最重要的就是详细，特别是资金的进入和流出，这需要有很专业的技术支撑，也需要有相当的成本投入。”