政府购买服务如何避免权力寻租

上海市小学生“爱心暑托班”项目采用街道或镇乡自主举办、与学校联合举办或政府购买社会组织服务等形式，着力缓解全市小学生暑期“看护难”的问题。　本报记者　张驰　摄

本报记者　王海燕

访谈嘉宾：

吴建荣　市人大代表、上海基督教青年会总干事

沈群慧　市人大代表、长宁区建设与交通委员会副主任

成了退休官员的“再就业”工程

记者：政府购买公共服务是深化行政管理体制改革、转变政府职能和提升政府公共服务能力的重要措施。2013年9月，国务院办公厅印发了　《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对规范政府购买服务工作提出了明确要求。党的十八届三中全会《决定》明确指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。而在上海，政府购买公共服务的探索早已开始，在推进政府购买公共服务改革试点中，探索了一些做法、积累了一定经验。

吴建荣：的确积累了一定的经验，但这项工作尚属于起步阶段，具体实施过程中还存在一些问题。

因习惯于大包大揽管理社会事务的思维定势，面对政府购买服务的政策提速，从公共服务的“直接提供者”转变为公共服务提供的“授权者”，有些一下子难以适应。一些地方在推行政府购买公共服务中，只想着怎么花钱，仅仅追求大规模推进，而忽视了设计一个完善的政府购买服务的机制，这不仅会导致政府在资金使用上的效率无法提高，且会产生寻租和腐败的现象。比如培育了行政色彩很浓的“NGO”，政府购买的公共服务成了退下来的政府官员“再就业”工程。本市某街道16个社会组织中，15个是由原来的街道书记、主任、民政科科长管理的“NGO”，实际上只是换了“招牌”，没有真正推动社会组织的发展。

沈群慧：目前，政府在购买公共服务时“买什么”、“怎么买”、“谁受益”等问题，至今还没有系统、明确的规范。政府在购买公共服务时，虽然认识到要发挥社会和市场作用的重要性，但与社会、市场“打交道”缺乏经验，传统的行政管理模式与“交给别人做”也有许多不适应，有些人担心会陷入“叫不应、控不住”的被动局面。比如，社区文化活动中心的运作主体已明确为民非组织，但目前还比较习惯按“事业单位”来管理，运作主体难以自我发展，举办的文艺活动往往成了自娱自乐，与居民的实际需求尚有差距，其实可以通过购买有经验、有能力的专业社会组织来策划、组织更合居民口味的活动。

低成本、指向性购买现象不少

记者：在欧美等发达国家，政府购买NGO服务的比例非常高，美国这个比例差不多到了90%。这说明，政府购买服务有很大的发展空间，但现阶段依然出现种种类似“行政化色彩”的不如意操作。

吴建荣：关键在于对政府购买服务的认识不够。政府购买公共服务，不是为了降低成本，而是更好地开发公共服务资源，在这个过程中，政府角色要从运动员变为裁判员。

政府购买的服务带有公益性质。公益有自己的一套语言系统，比如商业项目讲“营业时间”，公益项目要说“开放时间”或“服务时间”。而我们现在的运作模式还是按商业招投标方式来做的。比如为推动购买服务的“公开、公平”，近年来开辟网上“竞标”，而在竞标系统中不仅没有民办非企业的登入进口，而且所采用的名词是“供应商”推荐表，把社会组织称之为“厂商”，这就非常不规范。

沈群慧：政府购买服务要想清楚到底“买什么”，否则事倍功半。为推行垃圾分类，一些街镇购买了中介服务，让这些人员把居民扔的垃圾进行二次分拣。垃圾分类应该是让居民学会主动分类，让专业人员替代居民自己分类，这样的购买项目就与垃圾分类的初衷背道而驰，较为明智的购买，应该是购买宣传普及项目，让志愿者进行宣传，来教居民如何进行分类，让居民养成分类的好习惯，这样才能使得垃圾分类成为可持续的行为，真正从源头做起。实际上，上海也有很多这样的社会中介组织。

在政府购买公共服务的关系中，往往存在购买双方非独立平等关系、政府单向主导、低成本购买等现象。比如一些养老项目，只愿意支付最少的价钱，购买的是一些低水平的廉价服务，而将真正有价值的专业组织挡在了门外。另外，政府购买服务的竞争性不够，不少项目属于“政府职能的剥离”，出于稳妥的考虑，多采取指向性购买。

将政府管不好的事剥离出来

记者：政府购买公共服务的情况，在某种程度上反映了政府的治理能力，也是反映政府职能转变的重要内容。我们应该在哪些方面加以完善，如何避免去行政化、去垄断化?

沈群慧：我觉得有必要对政府购买服务做个顶层设计，哪些是政府购买公共服务的范围，什么是应该公开的项目，什么是政府发动社会参与的，都要制定好游戏规则。政府部门要转变工作方式，逐步从直接做“事”转向建标准、做规则，在实际工作中做到“有所为、有所不为”。

同时，我们要促进有共同价值观、社会公信度高的社会组织发育成长。对有利于改善运行质量和效率的运作模式，如运作社区文化活动中心的民非组织等，要优先加大购买力度。对公益性很强、又不完全属于基本公共服务的，如社会化养老服务、外来务工子女服务等，要支持社会组织进入。对“体制内”产生的社会组织，要鼓励扩大自主管理权，促进他们“优胜劣汰”。同时，要引导社会公益和企业公益与解决区内群众基本生活困难相对接，将政府管不了、管不好、不该管的事情剥离出来，研究制定相应的政府购买公共服务清单，并制定推进时间表，逐步交由社会组织承担和提供。

吴建荣：对，应该明确政府在购买公共服务中的培育社会组织的目标。目前，社会组织在承接服务时还存在体制、政策和人为障碍，应建立完善促进政府购买社会组织服务的体制机制，消除打破体制壁垒，将社会组织纳入政府购买社会服务范围，一视同仁，平等对待。有关政府购买社会服务的各项政策、各种公共资源，要向社会组织平等开放。要阻止购买公共服务资金流入“造房、装修”面子工程，保证资金用于公共服务项目。

此外，购买公共服务的监管机制有待健全。政府花了这么多钱，实施效果怎么样?使用效率怎么样?目前，对政府购买公共服务的监管几乎就是政府部门本身，无论是价格确定、服务质量、时间节点，还是违约处理等具有较强专业性的问题，都由政府部门一手操办，缺乏独立的第三方和百姓对政府购买公共服务的监督和绩效考核。与百姓对于公共服务的需求相比，购买领域比较狭窄，且在确定购买公共服务领域时，事前也没有在一定范围内征询群众的意见建议。建议实行全程监督机制，聘请专业独立的第三方全程参与监管，并对项目做绩效评估。