慈善监管呼唤独立第三方

本报记者 王 莹

前不久，一条消息在公益慈善圈掀起了波澜——知名公益人士“义工李白”(真名阎伟杰)因涉嫌职务侵占、挪用公款将公私账户合用、将募捐得来善款购买理财产品等，目前已被警方逮捕。

随着我国慈善事业的蓬勃发展，慈善捐赠额已经从2006年的不足100亿元，发展到目前的破千亿。统计显示全国基金会总数已经达到5000家，有专家估算登记的慈善组织约为20万家左右。关于慈善组织的信息公开透明和监管，一直处于风口浪尖被公众讨论，在公众参与公益的热情日渐高涨的同时，慈善组织的公信力也面临前所未有的挑战。

单一的政府监管难以满足公众信任

以红十字会为例，中国红十字会总会属于中央财政一级预算单位，国家审计署负责监督中国红十字会总会的财务。全国各地红会的财务也由同一级的审计部门进行审计。对于境外捐赠的物资还要接受国际红十字会的监督和审计。根据《中国红十字会法》，红十字会经费的来源和使用情况每年要向红十字会理事会报告，并接受人民政府的检查监督。

但是这看似严密的监督机制，却并不能让公众满意。安徽财经大学财政与公共管理学院教授华黎认为，慈善机构要以公信力为生命，“一个有公信力的慈善机构，必须被置于强有力的监督之下”。对于慈善机构失去信任的原因，他归结于“长期以来有效的慈善捐赠管理监督体制缺失，政府单方管理慈善捐款，而近年来曝光的一系列慈善捐款滥用事件，也逐渐让公众失去了对政府单方监管的信任。”

全国人大内司委副主任委员王胜明曾在接受记者采访时说：“从事慈善活动,涉及多个主体、不同种类、不同环节,情况十分复杂,民政部门不可能也不宜对每一种慈善行为都进行监管，应当明确监管重点。”

北京师范大学中国社会管理研究院、社会学院研究员谢琼分析，监督管理如果只依靠政府主导、管理与监督的话，不去调动社会力量有序参与监管，会导致政府监管责任过大，在执行过程中，会存在有的监管部门自由裁量权过于灵活，不作为、乱作为现象，缺位、错位和越位现象共存。

中国劳动关系学院教授杨思斌肯定政府监管的法定性、强制性和直接的法律效力等优势，但是“政府如果全面履行慈善监管职责会受到执法机构、人员、信息等诸多方面的制约，政府的监管也可能会为监管者带来‘权力寻租’的空间。”

如何增强对慈善组织的有效监督，成为公众关注的焦点。多名专家在接受采访时表示，在当前整个社会信任度都不高的现实下，独立第三方监督是一个能够缓解公众和行业情绪，增进互信的途径。而第三方监督在公益慈善行业的发展中如何保持独立?什么样的监督合作机制会让公众满意?

第三方监督为慈善事业保驾护航

清华大学邓国胜教授认为，长期以来，慈善组织的问责主体和方式较为单一，政府管理部门通过年检等形式进行的监管有其固有的局限性，特别是大量的“官办”慈善组织缺乏信息公开的内在动力。因此，第三方的设立有助于慈善组织建立更加平衡的问责关系与问责机制。基于这一认识，“民间性”和“独立性”应成为第三方最重要的特征。

在杨思斌看来，慈善法第95条第2款规定的慈善组织的评估制度就是典型的第三方监督，他认为，第三方监督有利于克服政府监管的弊端。第三方监督坚持客观、公正的原则，既不偏向于政府，也不倾向于慈善组织一方，恪守中立的原则评价慈善组织和慈善活动的合法性及活动成效;相对于政府部门的监督，第三方监督更容易接地气，其对慈善组织和慈善活动的监督更有针对性，更有效率;第三方监督有利于政府监管部门全面了解慈善组织的运作状况，有利于利用专业人士和社会的力量对慈善组织进行全方位的监督。

广州市政府为了对慈善组织接受公益捐赠和慈善募捐行为实施监督，提高慈善组织的社会公信力，作了一个有益的尝试——2013年6月成立了全国首个地区性独立第三方慈善组织社会监督机构——广州市慈善组织社会监督委员会(以下简称慈监委)。

为了确保慈监委作为第三方监督的独立性、专业性，委员们均由各有关界别推荐产生，分别来自于人大代表、政协委员、专家学者、律师、媒体人等。慈监委登记为社会团体法人，与政府、慈善组织以及其他组织和个人不存在行政或隶属关系。“我们也是依法运作，对我们的一切工作，要独立承担法律责任。”慈监委秘书长冼丽冰介绍。

据介绍，慈监委的监督报告初稿会发给被监督的慈善组织审核，主要是为了防止数据或者事实有误，如果没有上述错误，慈监委坚决不改报告，报告直接发布在广州市慈善管理的官方网站“广州慈善信息网”。三年来，慈监委网上公布12份监督报告,提出52条监督意见，监督23个(次)慈善组织、慈善项目和承接政府购买服务的社工机构，涉及金额12.12亿元(其中涉及财政资金8330.6万元)。

在慈监委这一组组的数据中可以看出，第三方监督机构喜欢“找茬”的属性，最终保护了那些真正致力于慈善的社会组织。

政府+第三方监督该如何合作

杨思斌建议，政府应为第三方监督打造良好的制度环境，需要通过购买服务等方式为第三方机构提供资金支持，保证第三方监督机构具有稳定的资金保障而得以可持续运作。

广州市民政局充分尊重慈监委的独立地位，绝不干涉其内部治理和决策。每半年，民政局和慈监委举行一次座谈会，会议的内容主要是通报监督情况，交流意见，对慈监委独立监督发现的问题或反馈的意见，广州市民政局会及时跟进，认真处理，督促有关组织及时整改，并将处理情况反馈给慈监委。

2014年，慈监委还与广州市民政局联合开展了慈善组织募捐透明度评价工作，这被视为政社合作促进慈善事业健康发展的积极探索。对慈监委履职过程中需要政府部门支持的，广州市民政局也积极予以配合。

郭美美事件后，中国慈善事业似乎一直陷在阴影里无法自拔,尽管中国慈善界面临这样那样的争议，但现如今的慈善事业已经处于一个大提升阶段。多名专家表示，在慈善法正式施行后，如何有效协调政府部门间对慈善组织、慈善活动的监管是一个值得重视的问题。鉴于慈善事业与群众息息相关，可考虑在政府层面建立慈善事业协调机制，畅通政府部门间的沟通协调。同时，进一步发挥行业自律和社会监督的积极性，推动慈善事业健康发展。希望“乐善好施”这个优良传统，一直都在，也从未改变。