《社会团体登记管理条例》修订的主线、亮点和期待

8月1日民政部公布了《社会团体登记管理条例》(修订草案征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)，在社会上引起了广泛关注。社会团体作为社会组织的重要组成部分，也是存在历史最久远、数量最多的一类社会组织。自1998年《社会团体登记管理条例》颁布实施以来，随着社会团体的迅速发展，要求对条例进行修订的呼声不断增高，民政部最早对此进行了回应。应该说，相较于《民办非企业单位登记暂行办法》和《基金会管理条例》的修订，《社会团体登记管理条例》的修订开始最早，而修订草案征求意见稿出台最晚，这与社会团体内部的多样性、复杂性有关，也充分说明了国家对《社会团体登记管理条例》修订的重视。

党的十八大报告明确提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“引导社会组织健康有序发展”。随着社会组织在我国的发展，社会组织参与社会事务的能力不断增强，但传统的以“管制”为主导的社会组织管理体制已经不适应社会组织的发展，甚至束缚了社会组织的健康发展。党的十八大以来，尤其是党的十八届三中全会以来，在国务院不断推动政府简政放权改革的推动下，国家出台了不少促进社会组织发展的有利措施，在一定程度上促进了社会组织治理体系朝现代化的方向发展。但是，要建立现代社会组织体制，不能仅依靠零星的、分散的、碎片化的社会组织政策，必须有更为根本的措施。

十二届人大四次会议通过的《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)以国家基本法的形式对我国慈善组织的发展、建设、监管等做出了明确要求，是促进现代社会组织体制建设的重要措施。但是，社会组织不仅包括慈善组织，还包括除慈善组织之外的社会团体、社会服务机构和基金会，已经公布的《社会服务机构登记管理条例》《基金会管理条例》(修订草案征求意见稿)和《社会团体登记管理条例》(修订草案征求意见稿)顺承《慈善法》的基本理念，并且与《慈善法》一道，共同构成对我国社会团体、社会服务机构和基金会进行有效管理的综合体制。此次公布的《征求意见稿》，紧紧围绕我国建立健全现代社会组织体制、推动社会治理体制创新、实现国家治理能力和治理体系现代化的主线，不但降低了社会团体的准入门槛、明确了直接登记的社会团体范围，还新增了对社会团体组织结构、信息公开的详细要求，同时，加强了对社会团体的监管力度。这些修订充分体现了建立社会团体现代管理体制的要求，也是建立多位一体的社会团体监管体系的重要措施，对夯实社会团体自身能力建设具有重要意义。

亮点一：突出了社会团体参与社会治理的主体地位

党的十八届三中全会明确提出要“创新社会治理体制”，要通过激发社会组织活力，促进社会组织更好地提供公共服务。《征求意见稿》中规定四类社会组织可以直接进行登记，分别是：行业协会商会;在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会团体;提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会团体;为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的城乡社区服务类社会团体。从可以直接进行登记管理的这四类社会组织涉及的业务范围来看，《征求意见稿》充分认可了社会团体的社会服务功能，不仅承认了社会团体的社会治理主体地位，而且通过鼓励服务城乡社区居民生活需求的社会团体的发展，有助于促进社会团体更好地承接政府公共服务转移，促进社会团体更多地参与社会治理，在参与的过程中不断提升自身能力建设。

《征求意见稿》明确了国家对社会团体发展的扶持和鼓励政策，其中第八条明确规定：“社会团体以及对公益性社会团体进行公益性捐赠的个人和组织，依照税收法律、行政法规的规定享受税收优惠。”“对在经济和社会发展中做出突出贡献的社会团体，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”第一款规定体现了国家力图通过税收杠杆支持社会团体的发展，第二款则突出了国家对社会团体贡献的认可，这两款规定，分别利用经济激励和荣誉激励，促进社会团体更好地参与社会治理、更好地为社会提供服务。

亮点二：重视社会团体建立健全内部治理结构

建立现代社会组织体制，需要社会组织自身的努力。德鲁克对非营利组织的管理曾经指出应该建立完善的内部治理结构。从组织管理和运作的角度来看，社会团体作为一种有效的组织形式，理应建立健全内部治理结构。《征求意见稿》中专辟一章“组织结构”来阐述对社会团体加强内部治理的要求，体现了对社会团体建立健全内部治理结构的新要求。

社会团体的治理体制与社会服务结构、基金会等存在根本区别，归根结底，社会团体是围绕会员开展服务的，因此，社会团体的组织机构包括会员大会或者会员代表大会、理事会、监事或者监事会。会员大会或会员代表大会是其权力机构，行使制定、修改章程和会费标准，制定、修改负责人、理事和监事选举办法，审议批准理事会的工作报告和财务报告，决定社会团体的终止事宜，以及章程规定的其他职权。理事会是执行机构，监事或监事会负责监督。权力机构、执行机构和监督机构各司其职，共同构成社会团体的完整的治理体制。

亮点三：建立对社会团体信息公开的规范和要求

公开透明是现代社会对社会组织提出的基本要求，过去仅有《基金会管理条例》中要求基金会要坚持公开、透明原则。此次《征求意见稿》专门用第六章“信息公开”对社会团体的公开透明运作做出了具体要求，尽管提高了对社会团体的要求，但体现了将社会团体和基金会放在同等的法律地位，有助于建立公平的社会组织管理体制。

《征求意见稿》首先明确了登记管理机关和社会团体都负有向社会进行信息公开的责任，其次明确了各自应该向社会公开的信息内容。同时，还将现行的年检制度改为年度报告制度。年检制度和年报制度虽然一字之差，但存在根本差异，年检制度的责任主体是政府，即政府部门对社会团体进行年度检查，政府是监督主体;而年报制度则是社会团体向登记管理机关提交年度报告，经审核后向社会公开，社会公众是监督主体。这一制度的改变与对社会团体实施信息公开的要求是一致的，可以体现了发挥社会公众力量对社会团体进行监督，有利于进一步规范社会团体的行为。

亮点四：加强对社会团体的监督管理

社会团体的健康发展，离不开有效的外部监督。《征求意见稿》加强了对社会团体监管的要求，对财务监管要求尤其明确，其中明确规定社会团体必须执行国家统一的会计制度和国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督;社会团体财务收支应当全部纳入其开立的银行账户，不得使用其他组织或者个人的银行账户。同时要求登记管理机关对社会团体建立信用记录制度并与相关部门进行信息共享。

《征求意见稿》进一步明确了登记管理机关和业务主管单位对社会团体的职责，详细列举了登记管理机关履行职责时可以采取的措施，并且对登记管理机关履行职责提出了规范化的要求，使登记管理机关在履行职责时有法可依，能够更好地依法办事，充分体现了依法治国的要求。

综合来看，此次对《社会团体登记管理条例》的修改，体现了国家促进社会团体健康有序发展、推动建立现代社会组织体制的宗旨，是全面深化改革的重要举措。从促进社会团体长远发展的角度来看，《征求意见稿》在推动建立跨部门协同监管社会团体方面的力度有限;此外，尽管试图通过信息公开来加强对社会团体的监督，但由于社会团体是由会员或会员单位构成，对一些互益性社会团体而言，要求其与公益性社会团体同等进行信息公开，是否公平仍然有待商榷。我们期待《征求意见稿》在上述方面但又不仅限于上述方面能够进一步完善，不断激活我国社会团体的活力和潜力。