人道救援如何打造共同话语体系

　　编者按

　　5月10日，面对尼泊尔8.1级地震，首次跟进如此大规模国际灾害救援的卓明灾害信息服务中心发出了第十一份救灾简报，负责人郝南写了这样一段话：

　　“在中国救援力量出现在尼泊尔境内这短暂的十来天里，我们接触到了许多新鲜事物。我们见识到国际社会中从事人道救援的政府机构和非政府组织是怎样在一个协调机制下各司其职、各领任务的，整个救援是怎样被已达成共识的框架划分成不同领域、并互通信息的，这种框架是怎样预测到了将会出现的问题并提出解决方案，既有的标准是如何显示出了因地制宜的弹性……我们惊讶于各个领域之间的信息协同及其衍生出的多样地图和信息产品，惊讶于灾后一周就有了富于前瞻性的“市场恢复程度评估”，惊讶于对特殊营养需求人群由始至终的密切关注，惊讶于相关机构短期内就编撰了关于当地性别问题的背景资料……惊讶是因为不熟悉。当然也要提醒自己，因为不熟悉，我们能观察到的实际执行细节极可能还是有限。不过在此间能学习到的知识和受到的启发，已经足够我们慢慢整理消化。”

　　高效的指导方针、统一的协调机制、已达成共识的框架等等，一套共同的话语体系在国际救援中可以发挥如此重要的作用，同样，在国内尚且不明晰的民间灾害救援行动中也十分需要。

　　4月25日尼泊尔8.1级地震发生后，由于地缘优势等原因，尼泊尔地震灾区成为近年来迅速成长的中国民间救援力量必然的关注目标。

　　早在2012年11月，邻国缅甸连续发生两次6级以上地震后，壹基金救援联盟组成了一支5人的轻型救援队前往救援。这是一次牛刀小试，其时距2008年汶川地震已4年有余，民间救援组织希望与国际层面有更多交流、学习，并开始有意愿承担更多的责任。在经过之后雅安、鲁甸等多次灾害救援的锻炼之后，民间力量首次大规模出征尼泊尔其实顺理成章。

　　目前执行紧急救援任务的队伍已大部分撤出，留下的公益组织继续给予灾区物资、医疗等多方面的支持。评论家们已迫不及待从第一天开始就对各路救援队的出国给出鉴定意见，但此次国际救援效果、队伍表现、历史地位如何，时间自有定论，当前国内救援队伍最关心的依然是与国际层面的交流与学习。

　　毋庸置疑的是，高效的指导方针、统一的协调机制、已达成共识的框架等等，一套共同的话语体系在国际救援中发挥越来越重要的作用，同样，在国内尚且不明晰的民间灾害救援行动中也十分需要。

　　“统一的标准更容易促进不同机构之间的沟通合作，与政府沟通时，可以作为提出需求的标准，与资助方沟通时，可以作为提出项目规划的依据。即便没有达到标准，也可以寻找原因，起到问责作用，提出改善方案。”这是《环球计划——人道主义宪章与人道救援响应最低标准》标准培训中，作为主讲师的联合国救灾和培训国际顾问Patrick Melancon对“环球计划”这一标准作用的解释。

　　近年来，民政部在建立健全各项救灾法规制度、推动完善中央救灾补助政策的同时，不断加大工作力度，指导各地进一步细化实化工作措施，加强政策创制，着力提升救灾工作规范化、精细化管理水平。其中，制定出台本地受灾人员救助标准是一项重要内容，目的是无论发生大灾小灾，无论是否达到国家救灾应急响应启动条件，地方政府都能根据既定的救灾补助标准向受灾群众及时提供有效救助，实现公平救灾。

　　各地按照《财政部民政部自然灾害生活救助资金管理暂行办法》和工作要求，结合实际，因地制宜，积极组织和推动开展本地受灾人员救助标准制定出台工作。据不完全统计，目前全国已有天津、河北、山西、吉林、江西、湖北、广东、重庆、四川、贵州、西藏等11个省(自治区、直辖市)开展了此项工作，有的制定出台了规范性文件，有的在部分市县先行开展试点，在加强救灾工作精细化、规范化管理方面作出有益探索和实践，为其他各地开展受灾人员救助标准制定工作提供可复制、可借鉴的做法和经验。

　　什么是环球计划

　　《环球计划——人道主义宪章与人道救援响应最低标准》手册，是全球人道主义救援领域普遍接受的标准之一，主要面向救援响应的规划、管理及实施的工作人员，包括志愿者。环球计划在1997年由全球众多NGO及国际红十字与红新月运动联合发起，汇集了这些组织多年的实践经验，以人道主义宪章为框架，制定了一套用于重要生命救援的最低标准，不仅适用于短期救济，还涵盖了备灾、人道救援响应及早期恢复等活动。

　　但“环球计划”不属于任何组织，没有成为会员或资格认证等程序，没有强制规定，它是关于救援质量和问责的自愿行为准则和自我规范工具。

　　环球计划手册的前三章是人道主义宪章、保护原则和核心标准，是所有人道救援活动的基础。后边四个技术章节涵盖了项目规划方法和四方面行动：供水、环境卫生及卫生促进；粮食保障及营养；住所、安置及非粮食物品；卫生行动。每一个小章节中，都分列为“最低标准”、切实可行的“关键行动”、判断是否达到标准的“关键指标”以及为解决实际困难提供的“指引”。

　　这本手册2000年首次出版，其后数次修订。国内目前使用的是环球计划授权乐施会翻译印制的2011版。但这并不是这本手册第一次在国内出现，2001年中国扶贫基金会与国际美慈组织合作翻译出版了首版环球计划，2006年在伊斯兰国际救援组织的资助下再次翻译2004版。中国对外翻译出版公司也在2001年出版过一次。但这几次出版在国内NGO中的普及显然并不十分显著，而2008年后雨后春笋般涌现的新公益组织可能大多还没有接受这方面的知识。

　　乐施会中国项目部人道救援及灾害管理项目干事黄文忠，也是环球计划手册的项目负责人，近两年开始在国内推广这本手册，并支持国内其他机构做环球计划培训。黄文忠说，目前国内接受过正式培训的只有几百人，考虑到公益机构人员流动等原因，将其付诸实践的就更少了。此前壹基金联合救灾、乐施会等在做推广，现在成都授渔公益发展中心在推广。4月中旬授渔公益与卓明、永安应急、平安星等机构在南都公益基金会和正荣公益基金会的支持下举办了2015年第二届培训。报名参加的除了各救援队，还有多家参与救灾的基金会和民间公益组织负责人。

　　当然，国际上的人道主义救援标准并非只此一份。其他还有诸如国际人道责任伙伴组织(HAP International)与其合作伙伴、灾难幸存者及其他各方一起制定的《2007年人道责任与质量管理标准》，在实用方面，有效期为三年的HAP证书意味着外部审计人员能够了解该组织的使命、账务和控制系统，从而确保其行动和整体问责制度更为透明。还有PIA(People In Aid)的《援助人员管理和支持最佳模式操作手册》(Code of Good Practice)也是国际认可的管理工具。

　　国际标准国内通用吗？

　　在实用性上，有过救援经验的公益人对这次培训体味更深。新疆山友救援队副总队长王建疆说：“这份手册，将人道援助理念在我头脑中建立了一个清晰的框架，让我知道如何去评估，如何用最低标准、关键指标和指引来构建一个完善的救援计划。如果再发生灾难，我和我的伙伴到现场时，就会运用这个标准把救援工作做得更好。而对参与过培训的每一位小伙伴来说，它提供了一个合作的基准。以前每个人都有自己的想法，沟通起来有一些争执，以后就可以避免了。”

　　南都基金会项目总监宋波则表示：“我们不是专业做救援的，但希望支持专业救援队伍；救援需要合作，但这个领域山头比较多，我们需要一个共同标准来达成一致。希望在环球计划基础上，探讨适合中国国情的标准，下一步我们还会继续支持环球计划在中国的落地。”

　　杭州公羊队队长徐立军说：“实际意义很大，可以规范我们的救援行动。比如，我们自己以及很多其他救援队都给灾区发过牛奶、奶粉等，以后不会随便发了。”现实当中，这种忽视对母乳喂养影响的行为，在近日西藏地震灾区中仍有发生。